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全力將排污許可制改革向縱深推進

來源:中國環境報2019-12-17 09:24

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  作者:輕工業環境保護研究所 程言君、王煥松,北京市科學技術研究院生態環境研究中心 張亮

  國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《實施方案》),標志著我國排污許可制改革正式拉開序幕。近3年來,在黨中央、國務院的堅強領導下,排污許可制改革成效顯著,排污許可制度體系已基本建立,正按行業、分時序逐步實現排污許可管理全覆蓋。與此同時,困難和問題也逐步顯現。為保障順利實現改革目標,鞏固和擴大改革成果,充分發揮排污許可制度管理效能,切實改善環境質量,趟“深水區”、啃“硬骨頭”已是使命所然,亟須將改革推向縱深。

  加快完善排污許可法律法規管理支撐體系

  加快推動修訂《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》,為將固體廢物和噪聲納入排污許可管理提供法律支撐,從環境要素層面真正實現排污許可“一證式”管理。

  盡快出臺《排污許可管理條例》,推動落實排污許可專項立法,賦予排污許可證以充分的法律效力,明確按證排污的法律地位,進一步明確以改善環境質量為核心,完善“一證式”管理模式,保障固定污染源排污許可管理全覆蓋,落實排污單位主體責任。

  統籌修訂《固定污染源排污許可分類管理名錄》(以下簡稱《名錄》),進一步細化明確分類、分級、分時序的管理要求,對已完成排污許可證核發工作的行業,建議以確保排污許可管理全覆蓋為前提,按照先發證再完善的總體要求,原則上既不放松也不加嚴現有管理要求,避免由此帶來的管理混亂、不利導向,以及在當前發證攻堅期“拉抽屜”帶來的管理資源消耗。對尚未實施排污許可管理的行業,根據行業污染物排放特征,結合現有環境管理要求和現狀管理水平,優化細化排污許可分類管理。

  推動出臺排污許可制度與各項環境管理制度銜接融合管理文件。緊緊抓住固定污染源環境管理這個“牛鼻子”,在現有《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》等管理文件基礎上,進一步細化明確銜接內容、提高可操作性,落實落地以排污許可制為核心和基礎,銜接融合環評制度、環境執法、總量控制、環境監測、環境統計、污染源普查、環境保護稅等各項環境管理制度,建立精簡高效的固定污染源環境管理制度體系。

  全力保障2020年實現排污許可管理全覆蓋

  《實施方案》明確“到2020年,完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作”。截至目前,全國共計核發排污許可證近13萬張,預計2020年底前還需核發更多的排污許可證,任務重、時間緊。為保障順利實現固定污染源排污許可管理全覆蓋,筆者建議如下:

  按照全覆蓋總體要求,與《建設項目分類管理名錄》相銜接,修訂《名錄》分類管理要求,將固定污染源排污許可管理細化為三類。第一類是對污染物產生量大、排放量大或者環境危害程度高的排污單位實行排污許可重點管理;第二類是對污染物產生量較大、排放量較大或者環境危害程度較高的排污單位實行排污許可簡化管理;第三類是對污染物產生量和排放量很小,依法不需要申請排污許可證的排污單位,實行登記管理。

  加快出臺尚未實施排污許可管理行業排污許可證申請與核發技術規范。鑒于后期納入排污許可管理行業企業總體上量大、面廣、體小,且污染物排放水平和環境管理水平都相對較低,建議進一步精簡優化技術規范內容,主要可從以下幾個方面著手:一是精簡排污單位生產單元、生產工藝、生產設施、原輔材料及燃料等生產信息填報要求,僅登記與產污最直接相關的主要內容;二是對于各行業通用且在《排污許可管理辦法(試行)》等管理文件中已明確的管理要求,不再重復贅述,精簡技術規范文本;三是根據《排污單位自行監測指南總則》,結合行業污染物排放特征、現行管理要求及管理水平現狀,精簡優化監測指標、監測頻次等自行監測要求;四是參考《排污單位環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范總則(試行)》總體框架,根據行業特征,重點精簡優化臺賬記錄及執行報告要求。

  配套出臺實施排污許可登記管理相關規定和信息平臺登記系統建設,尤其關注既包含排污許可證管理行業,也包含登記管理行業的多種經營企業管理要求,同步落實排污許可登記工作。

  按照“核發一個行業、清理一個行業、規范一個行業、達標一個行業”的要求,摸清固定污染源底數,全面實施清理整頓規范。

  加強動員、培訓、調度和培育第三方技術力量,多措并舉、多管齊下全面支撐保障完成排污許可管理全覆蓋。

  加強全國排污許可證管理信息平臺建設

  隨著排污許可制改革的深入推進,法律法規和技術規范體系逐步健全,排污許可證核發工作逐步實現固定污染源全覆蓋,排污許可工作越來越集中到全國排污許可證管理信息平臺上,幾乎所有排污許可相關工作都要圍繞平臺來開展,包括排污許可證申請、核發、證后管理、自證守法、依證監管執法、信息公開和社會監督等排污許可管理全過程,還包括與其他固定污染源環境管理平臺的對接和后續排污許可大數據管理運用等。

  下一步亟須進一步統籌規劃、積極謀劃,明確時間表、路線圖,掛圖精準作戰、對表穩步推進,加大平臺建設投入,加強平臺運維管理,強化大數據關聯整合和系統分析支撐環境管理決策,邊建設、邊挖掘、邊優化,實現“一個平臺、一張地圖、一套數據”的信息化管理,為深化排污許可制改革奠定堅實基礎。

  強化排污許可證后管理和監管執法

  排污許可制度實施的關鍵在于執行,執行的關鍵在于依證監管。建立健全依證監管執法制度體系,是依法治國、嚴懲違法,強化排污者責任的重要保障。發好許可證固然重要,用好許可證更重要。因此,筆者建議:

  加強證后管理,保障排污許可證核發質量,規范排污許可證內容,讓排污單位按證排污的可預期性和可操作性更強,讓生態環境部門依證監管的底氣和依據更足。

  強化依證監管,規范環境執法行為,明確執法監管邊界,建立規范化、程序化、精細化依證監管執法體系。建立長效機制,將排污許可執行情況納入強化監督定點幫扶,依法嚴懲各項違法排污行為,讓無證排污和不按證排污的企業受到應有懲罰,約束企業承擔環保責任。

  推動證后監管信息化建設,完善信息平臺排污許可實施與監管系統,并依托信息平臺建立依證監管信息化移動終端,讓依證監管更便捷、更智能、更精準,充分發揮依證監管效能。

  探索構建排污許可與環境質量掛鉤機制

  排污許可證將于2020年實現全覆蓋。下一步,必然要求深化制度改革,著力圍繞推動改善環境質量,將排污許可證升級到2.0版。

  排污許可制改革以火電、造紙為先行先試行業,于2017年3月完成第一張排污許可證的核發。首次核發的排污許可證有效期為3年,第一張1.0版排污許可證將于2020年3月到期換發。為盡快實現排污許可與環境質量改善需求進一步掛鉤,保障排污許可證升級平順過渡、順暢銜接,2.0版排污許可證宜在此之前完成升級設計。宜同樣以火電、造紙為先行先試行業,分別探索構建排污許可與大氣環境質量、水環境質量掛鉤機制,統籌考慮1.0版排污許可證管理基礎、環境管理現狀水平和主要問題、環境質量改善需求等因素,積極謀劃、專項研究。

  鑒于當前污染源數據積累和環境管理水平尚難支撐精細化管理到“一廠一策”,建議分步推進,2.0版排污許可證重點針對環境質量不達標地區,依據污染物排放與環境質量之間的壓力—響應關系,加嚴區域、流域排污單位污染物許可排放限值,明確差異化環境管理要求。其中,區域大氣污染物排放與大氣環境質量之間的壓力—響應關系,可通過關聯現有大氣污染物排污許可數據和大氣環境功能區、大氣網絡管理控制單元、大氣環境質量監測等數據建立。流域水污染物排放與水環境質量之間的壓力—響應關系,可通過關聯現有水污染物排污許可數據與水環境功能區、流域控制單元、水質斷面、水環境質量監測等數據,在厘清“排污單位廢水直接排放口—入河排污口—受納環境水體—控制單元—水質斷面”對應關系的基礎上建立。再通過制修訂排污許可相關法律法規和行業排污許可證申請與核發技術規范予以具體實施,切實推動排污許可與環境質量進一步掛鉤。

[ 責編:萬霽萱 ]
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