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張居正改革中的考成法考論

來源:檢察日報2020-09-10 09:27

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  作者:中國社會科學院法學所、國際法所聯合黨委書記 陳國平

  □“姑息之弊”,即我們今天所講的官僚主義。為治理“姑息之弊”,張居正在改革中強力推行考成法。從立法與法律實施的角度,對考成法出臺時的吏治狀況、考成法的法律淵源和基本內容、考成法的執行情況及執行效果進行全面考察和深入分析,并在此基礎上總結可引以為鑒的一些經驗教訓。

  為了挽救封建專制統治,實現富國強兵的目標,張居正在明神宗沖年登基后,以內閣首輔和顧命大臣的身份發動了一場聲勢浩大的改革運動。他制定并實施了一系列的法律、條例,如考成法、久任法、清丈條例和一條鞭法等。其中考成法旨在通過綜核名實轉變官場風氣,保證其他改革措施得到切實的貫徹實施,是整個改革措施中的關鍵內容,在整個改革中占舉足輕重的地位。

  考成法出臺時的吏治狀況與思想根由

  對于當時的官場風氣,張居正經常使用“姑息”“因循”“怠玩”“玩愒”“偷玩”“賄政”等詞指稱,而用得最多的是“姑息”或“姑息之政”。何為“姑息之政”?張居正在他最為重要的幾篇政論文獻中都有陳述,概括如下:第一,詔令不行,政令不通。第二,有法不遵,有例不循。第三,只有部署,沒有督促落實。第四,崇尚空談,不務實際。第五,推諉扯皮,不負責任。第六,辦事拖拉,效率低下。第七,奢靡之風盛行。第八,賄政成風,等等。上述“姑息之弊”的種種表現,與后世所說的官僚主義、形式主義極其相像?!肮孟⒅住迸c官僚主義其實是不同時代對同種官場作風的不同用語。

  張居正認為造成“姑息之弊”嚴重的原因是名實不符。因此,要克服“姑息之政”,他的主張是:“人主之所以馭其臣者,賞罰用舍而已。欲用舍賞罰之當,在于綜核名實而已?!贬槍Α肮孟⒅住?,張居正強力制定并推薦考成法。

  考成法的淵源、體系及基本內容

  考成法屬于行政法。從法律來源的角度分析,考成法的重要來源是《大明會典》的有關規定,但又不是簡單地照搬和重申。從法律內容的角度分析,實行考成的詔令由四個部分構成:(1)關于稽核的內容,指皇帝頒發的詔令中有要求復勘、議處、催督查核的事項,特別是關于錢糧及其他緊要的事情。(2)關于稽核的依據,要求各衙門置備三本賬簿,一本作為底冊,記載對于皇帝批復的章奏,酌量道里遠近、事情緩急,定立完成的期限;另外兩本作為附簿,記載緊關略節和原定程期,一本送各科備注,一本送內閣查考。(3)關于稽查的時間與方式,每個月,各科要根據賬簿進行核查,實行一件,注銷一件;每半年,各科要對應完未完的事項進行通查,并提出處理意見。(4)關于監督制度,即規定六部對各撫按官的監督、六科對六部的監督以及內閣對六科的監督。

  對比實行考成的詔令與《大明會典》的有關規定,至少有三個大的變化:一是關于稽查章奏的規定,在《大明會典》里歸于“六科”項下,顯見其職責專屬于六科,現在則不僅屬于六科,也屬于內閣,而且內閣成了最后的監督機關;二是關于考查賬簿的規定,相應地由兩本變成了三本,其中一個附簿要送內閣;三是對稽核的章奏,原來規定是對所有章奏,現在則根據重要程度進行了區分,目的是為了抓大放小,避免煩擾。前兩個變化是根本性的,涉及內閣在國家機構體系中的地位和作用。內閣最初建立的時候只是為皇帝服務的秘書性質的機構,雖然明中葉以后逐漸演變,內閣首輔成為了實際上的宰相,但終究缺乏制度和機制上的保障。實行考成的詔令一出,內閣就在張居正“申明舊章”的幌子下完成了一次華麗的轉身??汲煞▌撔轮幷谟诖?。

  考成詔令頒布以后,中央各部聞風而動,迅速制定具體規定加以貫徹。其中,有的是各部對涉及本部管理的事務如何實行考成提出具體辦法奏準后實施的,這一類可歸于事例類;有的是各部直接出臺的??傊?,張居正在萬歷元年(1573)十一月以神宗的名義頒行考成詔令以后,又幾次出臺事例予以補充;考成詔令頒行后,中央各部門見機而作,制定了一系列規定加以貫徹。有關考成的詔令和其他補充性的事例及各部的具體規定有機結合,構成了一個嚴密的系統,這個系統就是考成法。

  考成法的執行情況

  考成法旨在保證皇帝詔令的貫徹和中央政府決策的實施,使它們不徒具形式,成為故紙,這就要求考成法自身必須首先得到實施??汲煞傮w上得到了嚴格的執行。第一,在張居正當政的十年中,考成法是貫徹始終的,所謂“月有考,歲有稽”的制度得到了嚴格執行。第二,考成法在執行過程中,除了個別“姑且從寬”的例子,對于應完未完者都給予了處罰。第三,處罰的措施有鐫俸、住俸、奪俸、降級甚至革職,是非常嚴厲的。第四,處罰的對象既有巡撫、巡按、知府、知縣即從省到縣的地方主官,也有巡青科道、屯田御史、兵備督糧道這類方面大員,可見考成法的適用對象主要是負有總責的各級各類官員。第五,考成法是累積考成,對于稽查出的應完未完事項,處罰當事人以后,仍要再立限完成。第六,違限處罰的決定,基本上是由張居正以皇帝的名義作出的,這雖然不符合現代“罪刑法定”的原則,但在當時背景下,對于樹立張居正個人的威信、維護中央的權威是大有裨益的。第七,由于考成法的實施,過限未完的事件總的趨勢是在遞減。

  考成法實施的效果、影響與局限

  評估一項法律實施的效果,欲做到客觀、全面、公正,首先當然要看立法的意圖是否得到了實現,同時還要看該項法律的實施對其他法律的實施是否起到了促進作用,以及該法律的實施是否具有可持續性。

  考成法成功地克服了“姑息之弊”。張居正實施考成法的目標是治理當時十分嚴重的“姑息之政”,徹底轉變官場風氣,保證皇帝詔令和國家法律得到切實的貫徹執行。張居正以強力推行考成法,在很短的時間內就收到了顯著的效果,主要表現在以下幾個方面:第一,維護了中央權威,保證了皇帝詔令的貫徹。實行考成法后,詔令不行的毛病得到了徹底改變。第二,改變了官場風氣。第三,提高了行政效率。世、穆兩朝實錄編纂成功,就是考成法實施取得實效的典型事例,其有關專任、立限和監督的規定正是考成法的運用,因此,張居正說:“此雖纂修一事,而國家用人之理,綜核名實之道,實寓于斯?!?/p>

  考成法的實施保證了改革的成功。整頓吏治并不是改革的最終目的,改革的最終目的是富國強兵??汲煞ǖ暮诵氖请S事考成,正是通過一件事一件事地督促完成,才使改革一步一步地走向成功。第一,實施考成法扭轉了財政困局,為富國強兵奠定了堅實的物質基礎。第二,實施考成法推動了其他改革措施的落實。

  考成法只能是救時之策,而不是根本之計。張居正將“姑息之政”的種種表現概括為“名與實爽”,將其原因歸結為未能綜核名實,采取的辦法是用考成法綜核名實,其實這是有循環論證嫌疑的,原因在于張居正并沒有追問造成“姑息之政”的深層原因。如果說“姑息之政”的種種表現是“病癥”,名實不符是“病灶”,其深層原因則是“病根”??汲煞m能直指“病灶”,能夠收到立竿見影的效果,但也只是“治標”不能“治本”。從“病根”上分析,考成法存在很大的局限。第一,受制于皇權。第二,受制于“祖制”。第三,受制于整個官僚集團。

  總之,考成法的成功,是張居正強力推行的結果,而不是廣大官僚心悅誠服接受的結果。它與官僚集團的利益、習慣、價值取向等相左,甚至與本朝的治理方式、治理精神不容。因此,張居正去世不久,申時行任首輔時即停止執行考成法,“時行欲收人心,罷居正時所行考成法”。

  經驗與借鑒

  在中國封建王朝的中后期,由于各種社會矛盾集中爆發,特別是官僚主義已成積重難返之勢,很難進行全面深入的改革。在長達2000多年的歷史長河中,著名的改革僅有宋朝的王安石變法與明朝的張居正改革。王安石變法半途而廢,張居正改革卻取得了巨大成功,其中的關鍵就在于張居正通過考成法克服了“姑息之政”,為改革措施的實施提供了重要保證。張居正推行考成法的主要經驗值得我們特別重視。第一,考成法的推行有強大的中央權威作保障。第二,考成法本身有一套科學合理的考核辦法。人們一般只是注意到考成事例對“三本賬簿”的規定,其實事情遠沒有那么簡單。什么是緊要事情,如何計算道里遠近,如何起算起止時期,如何判定事情緩急,如何劃分新舊官責任,等等,這些都是操作起來必須明確的事項。正是由于考成事例及其補充規定和各部的部例構成了一個合理的體系并在實踐中得到不斷完善,才使考成法具有了很強的針對性和可操作性。第三,實施法律必須持之以恒地抓好督促落實??汲煞ㄒ蟮摹叭举~簿”只是稽核的憑據,實質性的措施是“月有考、歲有稽”,要求各不相同,每半年和年終要“類奏匯繳”,即通盤清查到底有多少人完成了事項,有多少人沒有完成事項;沒有完成任務的到底完成了多少件事項,還剩多少事項沒有完成。這種連續的、累積式的稽核方式,正是考成法的精義所在。第四,“信賞必罰”是考成法得以成功的關鍵?!靶刨p必罰”是張居正的重要治國理念,也是他制定考成法的初衷,在考成法的實施過程中,除特殊情況外,凡是考成不合格的,都分別給予了處罰,該奪俸的奪俸,該降級的降級,該革職的革職,使百官受到震動,積頑之習驟變。第五,改革必須堅定信心、無所畏懼。第六,整頓吏治必須與其他改革措施緊密結合。當然,考成法自身存在的局限及最終的命運也說明,要解決“姑息之弊”必須全面深化官員管理制度改革。

  鑒古觀今,張居正推行考成法的經驗教訓對于我們當前整治官僚主義、形式主義具有重要的參考價值。當前的官僚主義、形式主義與張居正時代的“姑息之政”在表現上有很多相同之處,在根源上也有剪不斷的聯系。借它山之石,悟攻玉之道。張居正實施考成法的很多做法,比如維護中央政府權威,保證政令暢通:制定系統合理的考核辦法,堅持不懈地加以實施;重視考核結果的運用,真正做到“信賞必罰”,等等,這些都是我們今天應當汲取的寶貴經驗。如果我們在同官僚主義的斗爭中能夠運用和發揮這些經驗,就一定會收到更加顯著的效果。

 ?。ㄕ浴吨袊▽W》2020年第4期。)

[ 責編:劉夢甜 ]
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