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鞏固脫貧成果重在建立長效機制

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  作者:中國農業大學文科講席教授、國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員 李小云

  脫貧攻堅戰是在中國經濟社會條件發生深刻變化的條件下開展的,旨在促進社會公平的超常規的全國性經濟社會行動。改革開放以來,中國的經濟發展和社會轉型始終都處在有利于維護和保障絕大多數社會群體利益的軌道上。從20世紀80年代開始的農村經濟體制改革,到鄉鎮企業的發展乃至新型城鎮化的過程,都是在中國共產黨的正確領導和廣大人民群眾的廣泛參與下進行的。由于廣大人民群眾特別是農民始終都是參與這一過程的重要主體,這就構成了具有中國特色的益貧性經濟增長和社會轉型的模式。在這個模式的推動下,中國農村絕對貧困群體的數量大幅度減少。按照中國政府在1986年確定的農村絕對貧困線,到20世紀末中國已基本解決了溫飽問題,到21世紀初中國以原貧困線為標準的農村絕對貧困事實上已經消失。

  但是,我國1986年確定的農村絕對貧困線是一個非常低的赤貧標準線。隨著中國經濟社會的迅速發展,用這樣的貧困線來衡量中國的減貧成就已經與經濟社會發展的實際水平不相符合。也就是說,盡管中國在總體上已解決了農村人口的溫飽問題,但事實上進入21世紀以后,中國仍然存在數量龐大的農村絕對貧困群體。如果截至2020年底我們無法從根本上消除中國的農村絕對貧困問題,那么到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標將會大打折扣。因此,2012年中國政府按照我國經濟社會發展的客觀實際調整了農村絕對貧困標準,并決定到2020年全面消除農村絕對貧困現象。需要指出的是,2012年至今我國農村扶貧開發的基本條件已與改革開放以來任何時期農村扶貧開發的客觀條件大不相同。首先,改革開放以來的很長一段時間,我國經濟發展的益貧性特征較為顯著。換句話說,貧困群體與經濟發展之間的關系一直都比較密切,如農業發展、鄉鎮企業發展等的參與主體實際上都是貧困農民。但是進入21世紀以后,中國經濟結構本身的益貧性特點逐年下降,貧困群體已經很難在經濟發展的主流行業中增加收益。其次,城鄉差距、貧富差距持續擴大,這也加大了按照原有的扶貧方式推進扶貧開發工作的難度。再次,城鄉基本公共服務的差距越來越明顯,貧富之間的差距越來越呈現出結構化的趨勢。在這樣的條件下,要想解決剩余貧困群體的現實問題,通過一般性經濟開發的活動和一般性扶貧開發的支持可能很難奏效,因此要超越現有的制度和路徑的局限來減少結構性因素的不利影響,從而實現到2020年消除農村絕對貧困的奮斗目標。

  正是基于上述背景,2012年以來的農村扶貧開發工作主要以精準扶貧和脫貧攻堅的形式展開。脫貧攻堅的目標是到2020年完全消除農村絕對貧困現象,其主要內容包括以2011年農民年均可支配收入2300元為標準的農村收入型貧困以及“兩不愁三保障”等不同方面。截至2019年底,農村絕對貧困人口已經減少到551萬人,97%的建檔立卡戶實現了“兩不愁三保障”的目標。從目前來看,我們完全有把握到2020年底實現脫貧攻堅的最終目標。即便我們受到了新冠肺炎疫情的影響,但是這一影響不會從總體上改變決勝脫貧攻堅的基本面。

  就脫貧攻堅工作而言,目前我們面臨的重要挑戰是如何鞏固脫貧攻堅的成果。近年來,脫貧攻堅之所以能夠取得重大成果的主要原因在于:第一,在黨中央的堅強領導下,形成了自上而下的巨大的行政性驅動力,這樣的驅動力促進了脫貧攻堅各項政策措施的有效落實。第二,在黨和國家的強力推動下,動員了全社會的力量并投入了大量的人力和物力。第三,在扶貧體制方面開展了包括瞄準機制、扶貧方式等一系列的創新,特別是通過建檔立卡制度有效瞄準了貧困人口,通過對致貧原因的分解細化了精準扶貧的政策和措施。第四,建立和完善了科學規范的考核評估機制,切實減少了數字脫貧、形式脫貧等現象。脫貧攻堅戰所取得的成果,得益于上述四個方面的超常規的舉措。這既是中國扶貧開發在新時代新的實踐經驗的呈現,也是中國扶貧史上重要的標志性成果。

  同時,正是這樣強有力的政策措施,帶來了“政策性脫貧”的成效。也就是說,目前所取得的脫貧成果在很大程度上源于兩個方面:一是在政策法規推動下所實現的脫貧,二是在資源供給保障下所帶來的脫貧。雖然我們在脫貧攻堅戰中已經探索了一系列制度性的脫貧機制的創新,如教育扶貧、健康扶貧等,并在很多地方性的脫貧實踐中觸及了政策問題,如河北省邯鄲市的扶貧保險機制創新等,但從總體上說,脫貧攻堅是一種暫時性的消除貧困的扶貧方式,其重點并未涉及系統性的機制問題。

  從目前的相關研究可以發現,鞏固脫貧攻堅成果已經成為打贏脫貧攻堅戰的重要內容。從大體來講,由于保障性扶貧措施具有制度性供給的特點,而且中央明確表示制度性供給的政策不會因為脫貧攻堅的結束而停止,在中共中央、國務院最近發布的涉及全面深化改革的政策文件中,已經將城鄉基本公共服務均等化問題納入全面深化改革的重要內容。因此,我們可以認為面向最貧困群體的保障性扶貧兜底的條件是成熟的。也就是說,陷入困境的貧困群體得到保障的制度性條件是具備的。而對于很大一部分具有勞動能力、具備一定條件的已經脫貧的群體而言,他們是在脫貧攻堅政策的支持下,通過提高收入擺脫貧困的。鑒于這個群體數量比較龐大,我們不能期望保障性扶貧措施也會覆蓋這個群體。該群體的大部分人屬于邊緣性貧困群體,也即他們的收入剛剛跨越貧困線。從總體上估算,目前這一群體仍然有3000萬人左右。這個群體無論遇到任何風險,都極易返貧。實際上,新冠肺炎疫情發生以來,這種類型的貧困群體規模有所擴大,返貧趨勢更加明顯。因此,決勝脫貧攻堅的重點在于鞏固脫貧攻堅的成果,而鞏固脫貧攻堅成果的重點在于防止返貧。

  與脫貧攻堅戰中的扶貧工作不同的是,防止返貧工作以及決勝脫貧攻堅的關鍵在于逐步建立應對貧困的長效機制。除了在特殊情況下對貧困群體施以緊急援助,扶貧工作應當成為經濟社會發展中的日常行動。因為在經濟社會發展的日常工作中一旦無法體現有利于貧困群體的基本原則,那么經濟社會發展的過程本身就會不斷產生貧困。這既是鞏固脫貧攻堅成果的長效機制的問題,也是未來應對新貧困的長效機制的基礎。鞏固脫貧攻堅成果的長效機制建設,涉及一系列新的經濟社會發展的機制問題。其一,需要及早研究城鄉一體化的就業制度。隨著越來越多的貧困群體進入非農產業,如果沒有促進貧困群體就業的制度,已經擺脫貧困的群體還有可能返貧,新的貧困問題就會發生。這是扶貧長效機制的一個重要方面。其二,應從貧困群體自身能力提升的角度,改革現有的產業扶貧政策。在脫貧攻堅戰中,產業扶貧大部分是在政府推動下開展的,具有很強的行政推動性的特點,也是形成“政策性脫貧”現象的重要原因。從長效機制來考慮,則需要建立一個可持續的基于貧困群體能力和市場需求的開發機制。其三,由于貧困地區的人才較為缺乏,在脫貧攻堅戰中通過幫扶單位和第一書記駐村,極大地改善了貧困鄉村在領導和管理方面的人才匱乏問題。但是從長效機制的角度考慮,如何確保貧困鄉村具有穩定的人力資源供給,也是鞏固脫貧攻堅成果的一個重要方面。其四,鞏固脫貧攻堅成果不僅需要應對因各種風險出現的返貧,更需要著眼于構建防止新的貧困發生的長效機制。從目前來看,教育和健康是最容易在短期內導致返貧和在中長期發生新的貧困的重要領域,這些領域的問題都是為了鞏固脫貧攻堅成果和防止新的貧困發生而亟須解決的突出問題。

  脫貧攻堅既會為從根本上消除農村貧困發揮巨大作用,也會從根本上改變農村的貧困景觀。在消除了農村的絕對貧困之后,中國的貧困將會更多地以相對貧困的形式呈現。鞏固脫貧攻堅的成果不僅要促進目前的扶貧工作,更要在徹底消除農村絕對貧困的同時,為推動相對貧困的應對工作奠定堅實的基礎。

[ 責編:劉夢甜 ]
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