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完善協商式政策議程設置的效能轉化機制

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  作者:南京財經大學公共管理學院、政府管理研究中心 汪家焰

  對于國家治理來說,一套制度的評價不僅取決于制度結構,還取決于能否將制度優勢轉化為治理效能。新中國成立70多年來,經過社會主義建設與改革的持續探索,形成了較為完善的民主決策制度體系,并在推進國家治理現代化進程中發揮著顯著優勢。從公共政策過程來看,這種制度優勢的一個重要體現便是“協商式政策議程設置模式”,即在黨和國家決策前的議程設置環節充分踐行“人民的事情由人民商量”的理念,人民作為國家治理的主體能夠依法參與黨和國家民主決策的過程,將自己的利益訴求轉化為黨和國家的決策議程。在推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐進程中,需要構建系統完善的協商式政策議程設置效能轉化機制,將這一議程設置模式的制度優勢切實轉化為國家治理的效能。

  依托國家協商民主制度的轉化機制

  從國家宏觀層面看,協商式政策議程設置的參與者主要有四個:一是政黨協商中的民主黨派,二是人大協商中的人大代表,三是政府協商中的參與者,四是政協協商中的政協委員。四者之間雖有交叉,但具體職能有別,都是國家層面決策協商民主制度的核心組成。

  就政黨協商而言,作為中國特色社會主義參政黨,民主黨派是中國新型政黨制度的重要組成部分,加強中國共產黨同民主黨派的政治協商,搞好合作共事關系,是推進國家治理現代化和國家決策民主化的內在要求和重要方式。應充分發揮中國特色社會主義制度優勢,依托多黨合作和政治協商的制度機制,完善民主黨派履職的相關工作機制,提升黨和政府政策議程設置的協商民主效能。

  就人大協商而言,作為立法機關的人大與協商民主是緊密融合在一起的?!叭舜笾贫冗\行的協商性特征既體現在各級人大系統內部審議表決法律草案和決定案之前的充分討論和醞釀,也體現在人大制度外圍層面政協、社會公眾等意見嵌入并影響人大立法決策的過程?!蓖七M人大協商,目的是要增強人大立法與決策活動的開放性和民主性,從而實現人民當家作主的根本目標。因此,應進一步發揮人大制度的優勢,完善人大代表工作機制,提升人大代表的調查研究能力、聯系群眾能力、反映社情民意能力,更好地把人民群眾的利益需求和政策訴求反映到人大立法和決策過程中去,提升協商式政策議程設置的效能。

  就政府協商而言,在決策之前與廣大人民群眾進行廣泛協商,是政府民主決策的核心要義。簡單地說,政府協商是指政府作為決策主體,為了推進決策科學化、民主化和法治化,定期有序發起組織的決策民主協商活動,目的是要在做出決策之前充分吸納民意、凝聚共識、優化決策方案。在現代民主政治條件下,政府應當是市場經濟發展和社會民生的服務者,而不是包辦所有的“全能式管家”。因此,在決策前的政策議程設置環節與社會公眾和市場主體就相關事項進行商量,是現代政府職能轉變的集中體現。應優化政府協商工作機制,為社會公眾和市場主體提供良好的協商溝通環境,進行更融洽、更充分的意見、建議溝通,從而提升協商式政策議程設置的效能。

  就政協協商而言,人民政協作為我國協商民主的重要渠道和專門協商機構,是社會主義協商民主制度體系的重要組成部分,為決策協商提供了制度化平臺。作為政協協商主體的政協委員,劃分為34個界別,成員范圍多元廣泛。政協協商是匯集和回應民意的重要渠道。政協委員在協商式政策議程設置過程中不僅可以匯聚民意,還可以上情下達,在政府與公民關系間起到溝通橋梁的作用。為此,應優化完善政協委員培訓學習機制、工作考核機制、發言免責機制,提升其作為政協委員參與議程設置協商應具備的各種能力素質,促進協商式政策議程設置的效能轉化。

  依托社會治理網絡的轉化機制

  從社會中觀層面看,協商式政策議程設置的參與者主要是人民團體和社會組織。人民團體和社會組織是治理網絡中連接決策權力系統與公民權利個體的重要網絡節點,在當今多元化社會中可以有效促進協商式政策議程設置的順利開展。對于決策前的民意匯聚來說,它可以通過團體或組織內部的合作協商和自我約束,縮小紛繁復雜的觀點與政策主張之間的分歧,并形成主流的理性意見,從而自行協調群體內部或不同群體之間的矛盾。對于政府決策者吸納民意來說,有了人民團體和社會組織前期矛盾化解和共識凝聚的作用,政府決策者不必再面對散沙式的利益和政策訴求,從而大大節約決策成本,提升決策效能。

  就人民團體協商而言,人民團體作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶,組織和代表群眾參與政府決策議程設置協商,有效反映群眾意愿和利益訴求,是新時代背景下做好黨的群眾工作的重要組織依托。作為黨直接領導下的群體組織,人民團體參與政府決策協商,發揮著“黏合劑”“直通車”“調節器”的作用。應進一步完善人民團體參與社會治理和政府決策協商的制度機制,提升其參與政策議程設置協商的意識和能力,有效轉化協商式政策議程設置的民主效能。

  就社會組織協商而言,社會組織作為一種實現群眾訴求、保障群眾權益的非營利性團體,是連接國家與社會、政府與公民關系的重要紐帶,在決策協商中可以發揮獨特的優勢,尤其是對公共議題的有效發掘?!吧鐣M織扎根社會,往往更能敏銳地察覺并識別各種新的問題,并在此基礎上提出具有前瞻性的協商議題?!贬槍Ξ斍拔覈鐣M織協商發展尚不成熟、協商能力不足的現狀,政府部門應積極引導社會組織健康成長,幫助建立健全協商運行機制,充分發揮其在社會治理和公共決策中的優勢,進一步提升公共議題建構能力,為協商式政策議程設置效能轉化注入社會活力。

  依托基層群眾自治能力的轉化機制

  從基層微觀層面來看,協商式政策議程設置的參與者主要是基層群眾。涉及人民群眾利益的大量決策事務,諸如城鄉規劃、工程項目、征地拆遷以及人民群眾反映強烈的民生問題等,主要都發生在基層。建立健全基層協商民主工作機制,在決策前就涉及人民群眾利益的事項穩步有序地開展基層協商,以更好地了解人民群眾的實際困難和問題,是政府決策民主化最堅實的基礎。正如有學者指出,“頂層政治構建和中層政策創制提供了協商民主的價值安排和體制框架,然而如若缺乏微觀層面的具體實踐路徑,則必然會導致價值與現實的格格不入、計劃與實施的鑿枘難通”。只有通過扎實穩健的基層自治實踐,才能夠使協商民主的價值理念和制度設計在基層決策協商中落地生根。

  協商式政策議程設置的效能不僅取決于決策者的決策開放程度,也取決于人民群眾的協商能力,具體體現為協商議題發起能力、利益表達能力、理性思考能力等。議題發起能力對于群眾關心的議題能否進入政策議程十分關鍵。這種能力“不僅需要對源自獨立權威的動議做出反應”,而且“需要確定某種議程內容,以及因此確保自由以免受他人支配的能力”。當民眾具備了協商議題發起權利和相應的能力,決策者操縱決策議程或消極回應公共問題的可能空間就大大縮小了。因此,應完善人民群眾協商決策議題發起權的制度保障機制,通過具體的參與實踐機制提升民眾的議題發起能力,從而提升基層決策議程設置的民主性。此外,民眾還需具備一定的協商技能,即充分表達自身利益訴求的能力和理性思考的能力。因此,還應規范基層決策協商的運行機制和工作機制,通過必要的溝通和培訓,引導公眾有序表達訴求,對偏離協商議題或偏離共識方向的討論及時予以糾偏,促進議程設置協商共識的達成,切實提升協商式政策議程設置的效能。

[ 責編:劉夢甜 ]
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